《城市更新十五五规划》解读：城市更新十五五有哪些重要变化？

事件 2026年5月28日，国务院发布《城市更新“十五五”规划》，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。 核心观点 【“十五五”城市更新核心KPI是多少？】《城市更新“十五五”规划》是我国首个以“五年规划”形式出台的城市更新专项顶层设计。首先规划设定了两个阶 段性目标。1）到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效、安全发展基础更加牢固、人居环境明显改善、治理水平大幅提高。韧性、文明、智慧的现代化人民城市。2）到2035年，城市更新体制机制更加完善，基本建成创新、宜居、美丽、 在定量目标方面，与“十四五”相比，“十五五”定量目标更清晰精准、结构更重“质效与可持续”。规划提出了十大定量目标，我们将其分为住宅更新、非住更新、市政基础设施改造、数字化建设四大类。我们发现，各项改造指标出现分化：危旧房改造、老旧街区厂区改造、历史建筑修缮、地下管网更新的规模明显提升；体育场地规模略有增加；城中村改造数量虽然略有下滑，但体量仍然较大；老旧小区改造出现了一定幅度的下滑；同时新增城市公园绿地、应 急避难场所、城镇房屋基础信息数字化率等改造目标。 住宅更新：与“十四五”目标相比，“十五五”设定的危旧房改造数量目标翻倍，将成为未来五年住宅更新中最重要的工作之一，直接带动了房屋体检等一系列相关工作的推进。1）危旧房改造量增加：“十五五”期间计划城镇危旧房改造数量为50万套/间，和“十四五”（25万套/间）相比翻倍。根据住建部在25年10月国新办举行的“高质量完成„十四五‟规划”新闻发布会上公布的数据，“十四五”期间启动城市危旧房改造17.5万套/间（目标完成率约70%）。2）老旧小区改造量减少：“十五五”期间计划新开工改造城镇老旧小区数量11.5万个，和“十四五”目标值以及实际完成值（均为24万个）相比有所下降。3）城中村改造量基本持平：“十五五”期间计划城中村改造数量为4000个，虽然 较“十四五”目标值（4100个）略有下降，但改造规模仍然很大。根据住建部，“十四五”期间实施城中村改造项目2387个（目标完成率约58%）。 非住更新：1）街区厂区改造量增加：“十五五”期间计划老旧街区厂区改造提升数量1500个（含历史文化街区），和“十四五”目标值（900个）相比明显提升。根据住建部，“十四五”期间改造老旧街区6500多个、老旧厂区700多个，超过目标数。一方面，改造提升老旧商业街区、生活街区，丰富文商旅体展等融合业态，创新沉浸式体验等多元消费场景；另一方面，推动老旧厂区功能转换，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能。2）历史建筑保护量增加：“十五五”期间计划历史建筑修缮数量1.5万处，和“十四五”目标值及实际完成值（均为1万处）相比明显提升。根据住建部，截至25年10月，我国共有历史建筑6.89万处，据此计算， 约22%的历史建筑均计划在“十五五”期间进行修缮。 市政基础设施改造：1）体育场地量略微增加：“十五五”期间计划新建及改扩建体育场地面积12.8万公顷，较“十四五”目标值（12.7万公顷）略有增加。2）公园绿地：“十五五”期间计划完善城市绿地系统，计划城市公园绿地改造提升面积2万公顷；新增口袋公园1.5万个；建设改造城市绿道2万公里。根据住建部，“十四五”期间，累计建设口袋公园1.8万多个，建设城市绿道约2.5万公里。3）地下管网改造量增加：“十五五”期间计划城市地下管网改造长度36.5万公里，和“十四五”（25万公里）相比，计划改造量明显提升。规划还提出“十五五”期间计划建设改造燃气、排水、供水、污水、供热等地下管网77万公里，预计将带动5万亿元的投资额（投资数据来源于发改委26年5月22日新闻发布会披露）。根据发改委披露的数据，截至25年末，我国已建成管网总长度近390万公里，规模位居世界首位。但目前地下管网还存在一些空白区，且部分老化管网亟需更新，管网智能化水平仍然较低。4）应急避难场 所：“十五五”期间计划存量应急避难场所改造数量预计达5万个。 数字化建设：“十五五”期间计划城镇房屋基础信息数字化率计划达95%以上。规划在“提升城市治理能力水平”任务中提出“推进城市全域数字化转型，建设城市信息模型（CIM）基础平台”；“完善CIM基础数据库和标准体系，丰富拓展‘CIM+’在城市更新中的应用场景”；“建设国家房屋建筑和市政设施基础信息库”。我们认为这是一项重要的新基建，有助于推动城市治理智慧化精细化，为智慧社区、数字家庭运营服务商提供机遇。 【城市更新“十五五”规划三大亮点】 构建可持续的城市建设运营投融资体系，包括财政支持、金融支持、吸引社会资本参与，城市更新工程最主要的资金来源得到了多渠道的保障。我们预计，一些开发企业有一些在手旧改项目可能在原先资金或资源受阻的情况下停滞不前，在此之后可能会有加速推进，有利于房企在当前背景下喘一口气，有利于后续重回正轨。根据住建部，2021-2024年城市更新的总投资额超过16万亿元。我们预计，“十五五”期间城市更新的总投资额将不低于16万亿元。此次规划明确提出要“构建可持续的城市建设运营投融资体系”，包括完善财政支持政策、优化金融支持措施、积极吸引社会资本参与三方面举措。1）财政支持：主要提及“中央财政支持实施城市更新行动”；“允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，支持用作项目资本金”；“地方政府加大财政投入”；“落实城市更新相关税费减免政策”。根据中指院，2025年城市更新相关债券发行规模超过3500亿元，同比增长2%，占2025年新增地方政府专项债券的比重为7.6%；而2026年一季度，城市更新相关专项债券发行接近1200亿元，已达到2025年全年的三分之一，同比增长7%，其中城中村改造相关专项债券发行规模超过500亿元，同比大幅增长140%，占城市更新相关专项债的比重超过40%。2）金融支持：主要提及“允许采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持”。3）社会资本：主要提及“推动符合条件的城市更新项目发行REITs、资产证券化产品等”；“支持符合条件的城市更 新企业发行公司债券、中期票据等”；“鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营”。 协调各类存量资源，支持国有企业、民营企业参与城市更新”。各方的角色定位更加清晰，政府作为资源的统筹者，构建多主体协同参会与机制，支持民营企业参与城市更新。规划在“构建多主体协同参与机制”中，提出“政府统筹积极调动各方力量参与到城市更新的大工程上。由于城市更新的涉及面广，民企可以根据自身的资源、设计、产业以及效率优势，在城市更新的大势中找到机会。此外，规划还在“更大力度支持盘活存量土地”章节中，对多主体合作租后让、弹性年期供应等土地供应方式，支持带方案出让。依法稳妥推进工商业用地使用权续期。完善地价计收规则”。改造提出了更实质性的建议措施，具体有：“合理降低土地整合、置换、联合开发中的税费负担。规范长期租赁、先 这些措施有利于减轻城市更新参与主体的资金压力。 促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新，以内生改造更好激活城市存量资产价值。根据中规院（中国城市规划设计研究院）2025年末发布的《中国城市更新活跃度年度观察报告》，重点41城中，2024年城市更新参与企业数量降至2643家，同比下降31%，是自2020年近五年以来首次出现减少，利润和政策是影响企业投资城市更新积极性的主要原因，一方面，根据中规院调查看，仅11%的企业城市更新项目实现基本盈利，68.5%企业投资回收期超过5年，45.5%盈利水平仅1%-3%；另一方面，部分企业反映城更中的政策问题也是阻碍项目顺利进行的主要因素，政策限制性要求多、报批报建难度大、项目验收通过困难等实操问题也直接影响了项目的效率、成本与最终效益。此次“十五五”规划特别提出“促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新”，也为房企未来发展指明了一条新的出路，从短周期的“开发商”转向长周期的“城市运营商”。我们认为，未来房地产开发企业参与城市更新也将从单纯的项目争夺转向差异化城市更新品牌构建。随着城市更新项目从传统拆建，转向品质运营，更加注重场景营造、文化传承、空间功能迭代与长期经营性现金流平衡。企业通过标杆项目输出更新理念与运营标准，推动城市更新从“单点改造”走向“品量资源潜力”这一章节里，与“盘活存量”、“房地产发展新模式”、“保障性住房供给”、“因城施策增加改善性住牌营造”，在做好项目落地的同时打响自身城市更新品牌。此外，促进房企转型参与的相关内容是放到了“激活城市存房供给”、“深化住房公积金制度改革”等内容并行提出，我们认为，“促进房企转型参与城市更新”将成为“十五五”期间整体行业的重要方向之一。在城市更新过程中，过去房企主要靠新城增量开发，向外围扩大城市边界，未来 将城市核心区域的存量资产盘活是重点内容，以内生改造激活城市活力，更好激活存量资产的价值。 投资建议 此次规划是我国首个以“五年规划”形式出台的城市更新专项顶层设计，标志着城市更新从“十四五”时期的“实施行动”正式上升为国家中长期战略的安排。未来，城市更新也将进一步带动整体城市发展转向“提质增效”的重要时期。城市更新项目范围也越来越广，涉及老旧小区改造、历史街区活化、基础设施升级改造等多个复杂领域，对参与企业施工能力、业务范围、合规运营能力有着严格要求，我们认为，房地产开发商凭借自身多年积累的行业经验、开发资质优势、产业链整合能力或迎来新的发展机遇，具备多元经营能力、资产集中核心城市、城市更新领域经验丰富的房企或更具优势。 我们建议关注在核心城市有城市更新相关业务布局的主流重点房企：华润置地、招商蛇口、保利发展、建发国际集团、中国金茂、越秀地产、绿城中国、中国海外发展、保利置业集团、城投控股、城建发展。 风险提示： 政策推进速度与规模不及预期；城市更新资金来源受限；社会资本参与度不及预期；实操层面存在历史遗留问题。