兼评各省2025年财政预算目标：当前财政运行情况、问题及2025年展望

2024年财政运行简要回顾 收入端：“两本账”收入同比一增一降，但均未实现年初预算目标。经济承压下一般公共预算收入同比增长1.3%，低于年初预算目标（3.3%）、少收4248亿元，完成年初预算的98.10%、处于历史较低水平；政府性基金预算收入同比下降12.2%，远低于年初预算目标（0.1%）、少收8712亿元。 支出端：“两本账”支出均增长但不及年初预算，支出节奏“前慢后快”。一般公共预算支出同比增长3.6%，但仍略低于年初预算目标（4.0%）、少支878亿元，支出节奏“前慢后快”；政府性基金预算支出增速由负转正、同比增长0.2%，但远低于年初预算目标（18.6%）、少支1.87万亿元。 收支缺口创历史新高，政府债券是弥补缺口的重要手段、发行规模创新高。广义财政实际收入与年初预算收入存在约1.3万亿元的缺口，广义财政实际收入与实际支出之间存在10.4万亿元的缺口，较上年进一步扩大1.6万亿，为历史最高水平。国债、地方政府债券发行规模均为历史最高水平。 当前财政运行面临的问题及挑战 经济修复基础尚不牢固，税收收入下滑、土地财政弱化，财政收入增长承压。全国税收收入同比下降3.4%，较上年回落12.1个百分点，四大主要税种仅消费税同比增长2.6%、但增速呈放缓态势，国内增值税、企业所得税和个人所得税同比分别下降3.8%、0.5%、1.7%；同时，房地产市场深度调整下土地出让收入下滑明显。 非税收入占比及增速均创新高，需关注其可能对营商环境等带来的不利影响。非税收入同比增长25.4%、为2016年以来最高水平，占比达20.36%、为历史最高水平；需注意，非税收入多为一次性收入，同时多地罚没收入呈现异常大幅增长、部分领域暴露出“远洋捕捞”式执法倾向，需关注对营商环境及财政可持续的不利影响。 财政支出前慢后快、政府支出占比继续下滑，财政政策乘数效应有待发挥。2024年广义财政支出完成全年预算进度处于历史较低水平，地方债发行使用节奏也偏慢，同时近年来政府财政支出占GDP比重逐步下降，且2024年下降趋势更加显著、从2015年35.9%的高点回落到28.6%。 债务付息支出创新高，付息压力凸显或挤占可用财力、制约财政可持续。债务付息支出达12877亿元、为历史最高水平，同比增长8.8%、位居各主要支出第二，占财政支出比重达4.5%、为历史最高水平，需持续关注对财政及债务可持续性的影响。 2025年财政运行展望及建议 财政收入改善具有支撑但多重因素制约下或仍承压，收支矛盾仍难大幅缓解。从收入端来看，伴随经济筑底企稳财政收入改善具有一定支撑，但在内需不足、预期不稳及外部不确定性加大等多重因素制约下或持续承压；从支出端来看，“三保”、债务付息等等重点领域支出需求刚性增长，支出压力有增无减；整体而言，2025年财政收支矛盾或仍凸显，“紧平衡”态势依然严峻。 多地下调财政收入增速目标，“两本账”增速预期呈现分化。一般公共预算方面，有30省预计2025年收入实现正增长、近八成省份下调了预期，各地预期增速呈分化态势，经济大省较为承压；政府性基金预算方面，23省份披露2025年政府性基金预算收入增速目标，约六成省份收入预计正增长，近半数省份收入目标增速下调。 实施更加积极的财政政策，广义赤字规模或超14万亿。建议预算赤字率提高至3.8%-4%，按照4%的预算赤字率估算，预算赤字规模将上升至约5.6万亿，广义赤字规模或超过14万亿，新增专项债额度建议年安排4.5万亿左右。 积极财政靠前发力、优化结构、深化改革，提高财政政策实际效能。财政发力节奏应适当靠前，同时，财政支出结构应与经济发展阶段相匹配，从“以投资为主”转向“投资与消费并重”，从建设型财政向民生型财政转变。可进一步向民生领域倾斜，加力支持房地产止跌回稳，继续支持重要基建、推进“两新”“两重”。