【粤开宏观】“十五五”时期中国财政政策展望：财政政策转型的必要性与可能路径

摘要 自2008年以来，本轮积极财政政策实行了长达17年之久，积极财政政策的内涵和特点也逐渐发生了变化，及时总结积极财政政策的效果、分析当前财政政策存在的不足，并指出未来财政政策可能的转型方向具有重要意义。我国积极的财政政策有力地促进了稳增长、惠民生和防风险，发挥了财政作为国家治理的基础和重要支柱的作用。但积极财政政策仍存在一些不足，亟待转型优化以释放更大的政策效力。 （一）有力地应对了外生冲击、促进了经济稳定 本轮积极财政政策实施以来，成功应对了2008年全球金融危机、2020年新冠疫情等外生冲击，确保我国经济总体平稳运行。2008—2010年，以扩大政府投资、实施结构性减税为主的积极财政政策在供需两端发力，使我国经济保持在9.9%的平均增速，而同期的世界经济平均增速仅为1.7%。2020年以来，我国在全球经济变局、国内经济新旧动能转换、疫情冲击等多重考验下，以大规模减税降费和支出结构优化为主的积极财政政策持续发力，对减轻企业负担、改善居民预期、恢复微观主体信心等发挥了重要作用。2020—2023年，我国经济平均增速为4.7%，仍远高于同期世界经济平均增速的2.3%。 （二）有效地激发了经济长期高质量发展潜力 中国经济从高速增长转向高质量发展阶段以来，以基础设施建设等公共投资拉动经济增长的传统模式面临挑战，财政政策向科技创新、绿色发展等领域倾斜，显著地激发了经济增长新动能，提升了经济长期高质量发展的潜力。 （三）增强了对社会民生的兜底保障作用 近年来，我国财政支出结构持续优化，教育、医疗卫生、就业支持、社会保障等领域的政策力度不断加大，从建设财政和吃饭财政逐步走向民生财政。根据财政部数据，2023年我国农村最低生活保障水平比2017年提高了73.3%，城市低保平均标准提高了45.4%。2013—2023年期间，全国一般公共预算民生相关支出（按教育、社会保障和就业、卫生健康、住房保障加总）规模平均增速为8.5%，明显高于一般公共预算支出的7.0%；上述民生支出占一般公共预算的比重从2013年的35.1%上升至2023年40.7%。 （四）较好地防范了系统性财政风险 我国财政政策在保持积极有为、不断提质增效的同时，也愈加重视对财政风险尤其是政府债务风险的防范，守住不发生系统性财政风险的底线，为国家长治久安提供坚实保障。随着2024年末一揽子地方政府隐性债务置换政策的出台，以及地方政府持续推动城投公司压降融资成本和市场化转型等，地方政府化债压力和地方政府隐性债务风险将得到进一步缓解。 二、积极财政政策需要进一步解决的问题 （一）强调当期财政平衡，可能影响中长期财政经济风险 我国积极财政政策实施过程中，平衡财政理念影响较深。平衡财政泛指在一定的财政赤字规则下对财政收支进行综合平衡的财政政策理念，而功能财政更加强调为实现财政职能而确定财政政策，即根据国家宏观调控需要和社会公共需求合理确定财政支出和财政赤字的财政政策理念。我国赤字率常年不超过3%（仅有少数特殊年份有所突破）是平衡财政理念的一种体现。 一方面，平衡财政下经济发展需求的资金难以得到满足，财政政策执行层面逐渐形成了“控赤字、扩专项债和隐性债务持续增加”的模式，加大了隐性政府债务风险的防控化解难度。另一方面，经济的可持续发展是财政可持续的前提。若在3%赤字率约束下的财政平衡并不足以有效地进行逆周期调节从而使经济及时走出泥潭，不足以防范系统性风险从而保障经济社会发展安全，那么即使不突破3%赤字率也难以保证财政的可持续性。 （二）应对中长期经济发展挑战的系统性、有效性有待提高 第一，中长期财政运行紧平衡形势将持续，尤其是地方财政收支矛盾仍然存在。一方面，新旧动能转换、房地产市场低迷、减税降费等导致财政收入增收困难，土地财政转型紧迫性加大；另一方面，民生支出、付息支出等支出压力不减，上级政府多目标考核、民生提标扩围等加剧了支出刚性。部分地方政府以投资拉动经济增长的发展思路没有根本改变，从而进一步推升债务风险的隐患仍然存在。这种情况下，财政政策既要加力提效稳定经济发展，又要避免盲目扩张、加剧政府债务风险。 第二，财政政策对数字经济的适应性仍有待提高。数字经济占比逐步提高并将在未来成为主导，是大势所趋。平台经济、零工经济等新业态、新模式、新税源不断涌现，灵活就业人员规模庞大，同时数字经济也带来不少潜在风险。例如，随着人工智能、数字化替代的逐渐普及，可能会出现新的技术性失业；收入可能向少数科技巨头企业的所有者集中，传统行业从业人员收入下降等。目前，我国税收政策对新业态的适应性仍显不足，造成部分税收流失和社会不公；同时，财政支出政策对数字经济发展可能带来的失业、收入分配恶化等风险的应对仍有待加强。 第三，财政政策应对人口老龄化挑战的系统性有待加强。随着婴儿潮一代陆续退出劳动力市场，同时受生育观念变化、医疗卫生条件飞速改善等因素的影响，我国人口老龄化速度快于大多数发达国家。“未富先老”将对我国财政体系带来三个方面的明显冲击。一是医疗、养老、社会保障等基本公共服务需求不断增长，财政支出刚性不断上升；二是养老保险体系的完善慢于人口老龄化，财政对社保基金补助规模连年攀升；三是劳动人口规模减少，消费和投资活力减弱，将导致财源扩张逐渐受限。 第四，财政政策应对外部冲击的能力还有待提升。随着全球进入“特朗普2.0时期”，全球贸易摩擦日益升级，全球产业链重塑、地缘政治冲突风险上升。外部风险上升，可能对我国经济带来一定冲击，财政政策需要内外兼顾，以稳定国内经济发展大局。 （三）大规模减税降费政策的效果边际递减，宏观税负亟待稳定 在连续减税降费十余年之后，我国减税降费的效果边际递减。收入端的减税降费政策对缓解企业和居民现金流压力有一定效果，但在企业和居民信心不足的情况下，难以转化为有效的投资和消费，对经济的提振作用有限。 大规模减税降费带来的直接后果是宏观税负持续下行，政府负债率上升。2024年，全国一般公共预算收入占GDP的比重已降至16.3%，较2013年下降了5.1个百分点，再继续下降或不利于国家宏观调控和国家财政安全。同时，在财政支出刚性程度上升、难以大幅削减的情况下，收入减少将导致政府债务增加，但分母端的经济总量增长有限，政府负债率将上升，这将压缩我国财政空间，不利于财政可持续。 随着数量型减税降费政策效应的边际递减，收入端政策的结构性问题逐步显现。由于大规模、普惠性的减税降费政策较多，导致国民经济关键领域和重点环节的税收政策精准性不足。部分减税降费政策存在“一刀切”倾向，对不同规模、行业和生命周期阶段的企业缺乏精细化分类支持。例如，初创型科技企业可能比成熟的高新技术企业更需要政策的支持。 （四）财政支出结构有待进一步优化，重供给轻需求、重投资轻消费、重企业轻居民的倾向依然存在 当前直接作用于供给端、企业端的财政政策较多，包括给企业补贴、税费减免以及招商引资过程中各种优待政策，但是作用于需求端和居民端的政策较少，容易导致供需失衡和需求不足。而在需求端内部，财政支出侧重于通过政府投资稳增长，提振消费的力度和效果还有待加强。目前，医疗、教育、养老、住房保障的覆盖面和保障水平与居民期待仍有差距，还存在一定的制度障碍导致居民不敢消费、不愿消费和不能消费，财政政策在提高消费能力和消费意愿、增加供给与需求匹配程度等方面仍有较大发力空间。 （五）财政政策在稳定预期和强化预期管理方面的作用有待增强 预期对经济运行的作用愈发凸显，中央经济工作会议提出要加强预期管理。财政政策除了在传统意义上扩张需求和优化供给上产生作用外，有必要更好地发挥其稳定预期的作用。一方面，此轮积极财政政策已持续17年之久，市场难以从每年相似的政策表述中准确理解和识别政策信号，“积极”二字难以传递出财政政策的扩张属性，改善预期、提振信心的作用有限。另一方面，随着时间的延长，我国财政政策的“积极”的内涵实际上已发生了改变，从最初的扩张性政策转向侧重于主动作为和相机抉择。财政紧平衡以及化债压力之下，部分地区的财政政策表面上“积极”但实际上是紧缩的。这使得市场主体更加难以识别真正的财政政策取向，最终影响积极财政政策的执行效果。 三、积极财政政策转型的五个方向 （一）财政政策理念由平衡财政转向功能财政，必要时打破3%赤字率约束 我国经济发展的基本面有望保持稳中向好，超大规模市场、经济韧性强等有利条件将进一步释放，但人口规模减少、城镇化放缓、全球贸易摩擦升级等内外部因素将掣肘经济发展。2024年12月召开的中央经济工作会议将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列于九项重点任务之首。财政政策的当务之急仍是维护经济稳定，尤其是通过拉动国内需求实现供需再平衡。 在经济增速放缓、财政增收困难的情况下，积极财政政策要想保持一定力度，就需要通过更多地举债来融资，这需要打破既有的财政理念，由平衡财政向功能财政转变，在必要时打破3%赤字率的约束。财政政策的基本功能之一是发挥逆周期调节作用以维护经济稳定，有效的财政政策不应该受到3%的赤字率约束。一方面，突破3%的赤字率不是要放弃财政纪律，财政纪律约束的主要力量在于完善的财政管理制度、规范的法律程序和严格的问责制度。欧美发达国家在应对国内外经济波动时都曾多次突破这一界限。美国联邦政府在疫情期间（2020—2022财年）的赤字率平均高达10.9%。另一方面，短期内提高赤字率，有助于更快推动经济回升，避免拖累中长期经济增长，从而实现经济的可持续发展。将发展置于更为核心的位置，是实现财政可持续性的关键。 （二）财政政策目标在实现短期经济稳定的同时，更加注重系统应对中长期挑战 站在更长期的角度，人口老龄化、数字经济、逆全球化等中长期挑战要求财政政策要统筹短期发展与中长期风险，财政政策目标在熨平经济波动的同时更加注重系统性防范中长期风险。 第一，提高债务促进经济发展的效能，防范化解地方政府债务风险。债务规模并不是风险累积的关键，债务是否被合理、有效地运用才是问题的根本。换言之，若快速增加的债务没有被运用于能够激发经济增长潜力、有利于中长期社会发展的领域，那么债务风险爆发只是时间问题。如果增加的债务形成了优质资产，提高了经济运行效率，这就是好的债务。一是要将融资方式与投资需求相匹配，选择合适的融资方式，形成国债、地方一般债和地方专项债各司其职的债务格局，适当提高国债占比有利于缓释地方债务风险并加强中央宏观调控能力；二是要尊重政府投资边际收益率递减客观规律，逐步减少对专项债的过度依赖，促进债务期限结构与投资收益周期相匹配；三是要合理分配债务额度，强化项目绩效管理，动态优化专项债投向领域，提升债务资金使用效率。 第二，实施中期财政规划，加强财政中长期可持续性评估与监测。目前的预算制定过程以年度预算为主，较少涉及中长期财政收支预测及债务可持续性评估，这导致相关部门难以准确把握和监控财政政策实施后的财务后果。不少国家的实践表明，基于中长期财政规划和债务可持续性评估的财政政策实践，有利于增强财政纪律、加强问责、优化支出结构和降低政府债务风险。此外，实施中长期财政规划和债务评估还有利于跨周期预算平衡、平滑代际债务负担。实施中长期财政规划需要完善配套的预算管理制度，例如实施资本预算和债务预算。 第三，积极应对数字经济带来的潜在风险。当前中国经济正处于发展阶段转变与数字经济替代工业经济的转型期，财政政策既要呵护和支持相关领域发展，也要需要提前谋划、妥善应对相关风险。一是增强税收体系对新业态的匹配程度，防止税收流失和产生新的社会不公；二是加强社会保障体系建设，做好人工智能趋势下技术性失业人群的民生保障托底工作；三是加大和优化教育与培训投入，加快促进劳动力技能转型，以适应数字经济需求，同时促进人力资本积累；四是加强居民收入分配调节，弥合城乡数字鸿沟，促进区域、城乡均衡发展。 第四，积极应对人口老龄化趋势。加强养