【粤开宏观】土地市场降温，土地财政的未来

土地财政是分税制、房地产市场化改革、土地公有制、 GDP 考核等一系列体制机制的产物，而不是单独某个制度的结果。在中国国情之下， GDP 政绩考核最为关键。 激励机制决定行为，地方政府行为取决于考核机制。过去单一制的政绩考核机制引发了地方政府隐性债务和土地财政等违锁反应；即使没有分税制，只要存在 GDP 考核，仍会产生投资饥渴和资金不足 土地财政向何处去？要结合未来国家战略、 经济产业结构转型及财税改革趋势综合判断。土地财政作为时代的产物也必将伴随时代的变迁而发生相应变化，共同富裕和高质量发展要求房地产繁荣的时代转向科技和制造强国的时代，对应的财政收入、支出结构都将发生变化。未来， 经济增速下行财政收入下行、 政绩考核从单一到多元目标支出刚性压力加大， 且隐性筹资方式逐步被清理，地方财政收支形势更加紧张， 未来土地财政的转型应在财税体制改革、产业结构转型重塑税基和财政结构、优化债务和支出结构、政策协调四大维度上发力。 一、近期土地市场降温的三大表现不供需两方面原因 三季度以来土地市场降温，总体呈现量价齐跌，具体表现在三方面。第一，地方土地出让收入大跌，不重点城市土拍遇冷有关， 三季度全国 300城住宅用地土地出让金同比降幅达到 36.6%，全国土地出让收入同比下降9.6%。 第二，土地流拍撤牌率升高。除尚未公布数据的宁波和郑州外， 20 个重点城市第二批集中供地流拍撤牌率高达 31.8%，较首批提高 25.3 个百分点。其中北京、广州流拍率分别达到 60.5%和 52.1%。 第三，土地溢价率快速走低， 9 月全国 300 城住宅用地平均溢价率为 4.1%，较去年同期下降 10.8 个百分点。 同时， 20 个重点城市第二批集中供地平均溢价率为 4.2%，较首批下降 10.3 个百分点。 三季度以来土地市场降温，部分受到重点城市供地节奏后移、供地规则调整的供给端冲击，但土地市场量价齐跌的根本原因在于需求端的萎缩，在房地产金融收紧、监管趋严的时代变局下，房企的购地能力和购地意愿在趋势性下降。 二、全国、区域和不同城市土地财政基本形势：一个趋势，三个层次 总体上，我国近年来土地财政收入趋势性上升， 占 GDP 的比重快速上升。 一定程度上对冲了企业减税降费的获得感；房地产贡献了全国财政收入的35.2%。 2020 年土地出让收入规模达到 8.4 万亿元，相当于 GDP 的 8.3%，较 2009 年提高 4.2 个百分点。 2019 年房地产行业税收为 2.6 万亿元， 全国土地出让收入为 7.1 万亿，两者合计相当于一般公共预算和政府性基金预算之和的 35.2%。 分区域来看，东部地区经济发达、 人口流入、 土地市场供需旺盛，土地出让收入在地方综合财力中的占比较高；而西部和东北地区更加依赖中央对地方转移支付及税收返还。 2020 年江苏、浙江、广东 3 省土地出让收入均超过8000 亿，浙江、江苏、福建、山东、广东、重庆 6 个省市对土地财政较为依赖， 土地出让收入占综合财力比重分别为 51.9%、 46.9%、 40.3%、 38.7%、33.8%和 32.0%。 分地市来看， 70 个大中城市中， 杭州、上海、广州等城市政府性基金收入均超过 2000 亿， 居全国前列。 温州、南充、 金华、福州、杭州等城市对土地财政的依赖度高， 2020 年政府性基金收入不一般公共预算收入的比值分别为2.2 倍、 2.0 倍、 2.0 倍、 1.9 和 1.8 倍；牡丹江、深圳、锦州等地对土地出让金收入依赖度相对偏低，其政府性基金收入不一般公共预算收入的比值分别为 0.3 倍、 0.3 倍和 0.4 倍。 三、土地市场降温对各省市财政形势影响：四大类型，分化的世界 我们将 2020 年土地出让收入依赖度高于 24%（中位数）定义为高土地依赖度，将债务率高于 100%（国际警戒线）定义为高债务率。 根据土地财政依赖度和债务率高低， 2020 年各省市可以大体分为四类。 一是高土地依赖度、高债务率地区， 以天津、贵州、湖南、广西、福建为代表。土地市场降温主要影响地方政府融资能力，财政压力、城投信用风险上升。 土地财政收入不仅是地方政府举借债务的担保也是偿还地方政府债务的重要资金来源，对于高土地依赖度、高债务率的省份，土地市场降温的主要影响在于地方政府以及辖区内城投平台的融资能力下降，债务还本付息上升。 。 二是高土地依赖度、低债务率地区，以浙江、江苏、山东、广东、上海等沿海省份为典型代表。土地财政来源于 GDP 考核下的地方政府投资冲动，土地出让收入减少对当地基建投资的影响更大。 此类省市土地财政收入的用途更多是直接用于城市的基础设施建设，或者注资成立地方融资平台，为城市的基础设施建设向金融机构融资，因此土地市场降温对这些省份的影响更多的体现在投资端。 三是低土地依赖度、低债务率地区，以西藏、江西、甘肃、山西为典型代表，受土地市场降温的影响相对较小。 四是低土地依赖度、高债务率地区，以青海、宁夏、于南、辽宁、内蒙古等西部和东北省份为代表，人口流出、经济发展放缓，同时无法通过卖地为地方政府“输血”，只能通过发债缓解收支压力。 四、 未来土地财政如何破局？ 一是推动财税体制改革。 其一，理清政府与市场边界，改革行政体制，划分中央和地方事权和支出责任，上收部分事权到中央，减轻地方政府事权和支出责任；其事，推动促进共同富裕和高质量发展的税制改革， 增加消费税税目、 上调资源税和环保税税率，尽快落地实施并全国推行房地产税，研究探索开征遗产税赠不税和碳税等；其三，减税降费政策仍数量型转向效率效果型，减税降费重在科技制造和中小微企业。 二是地方政府需改善营商环境、 推动当地产业转型、 持续吸引人口流入来优化税基进而提高财政的可持续性。 未来地方政府比拼的不再是土地多寡和政策优惠程度，而是地方政府统筹治理的能力、 筑巢引凤的能力以及激活企业和高技能人口积极性的能力。 三是优化债务和支出结构，实事求是反映债务风险，提高支出效率。 其一，优化债务结构，提高国债，降低地方债比重降低地方政府债务压力，提高一般债比重，降低与项债比重，实事求是地反映当前部分与项债项目收益偏低难以偿还债务的风险。其事，优化支出结构，压缩一般性支出。其三，实施绩效管理，提高效率，提质增效，实施全过程成本绩效管理。 四是立足国家治理的角度看财政，财政、金融、产业和区域等政策协同发力，避免一切风险集中于财政，摒弃财政税收万能论，避免铁路警察各管一段且同步加码导致新的风险和市场主体预期下降。 要降低企业的综合性成本而非仅仅财税负担，更不能出现财税负担下降但其他成本上升对冲减税降费的效果。大宗商品上涨、劳动力短缺、房租成本上升等要通过综合施策解决。 风险提示： 房地产调控持续升级、地产美元债远约事件频发